Pertes et dommages dus au changement climatique: que faut-il attendre de la COP27? (2/2)

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Cheval de bataille historique des pays les plus vulnérables au changement climatique, la question des compensations financières pour les dégâts causés pourrait s’imposer pour la première fois à l’agenda officiel de la COP27, qui se tient à Charm el-Cheikh (Égypte) du 6 au 18 novembre. De quoi s’agit-il ? Suite et fin de notre décryptage.

  • Les pays qui poussent, ceux qui résistent

Les pertes et dommages sont le cheval de bataille indéfectible d’une quarantaine de petits États insulaires, qui s’expriment par le biais d’une coalition, l’Aosis. Ces îles n’émettent qu’1,5% des GES mais comptent parmi les territoires les plus menacées par le dérèglement. La COP représente, pour ces populations de la mer, une caisse de résonnance incomparable, dans laquelle certaines figurent comme la Première ministre de la Barbade Mia Mottley, savent souffler.

À la pointe de ce combat, figurent d’autres groupes de pays (chaque État pouvant appartenir à plusieurs coalitions) : le groupe des Pays les moins avancés (PMA, 48 pays), conduit par la Sénégalaise Madeleine Diouf Sarr ; le groupe Afrique (54 pays), très écouté et particulièrement à cette COP. « Le groupe Afrique semble franchement monter au créneau sur ce sujet, alors qu’il était jusque-là plutôt mobilisé sur l’adaptation », observe Fanny Petitbon.

Ces trois groupes font eux-mêmes partie d’un bloc, le plus important d’entre eux : le groupe des 77+Chine, qui rassemble en fait 135 pays en voie émergents et en développement, soit six habitants sur sept de la planète, dont le continent africain et ses moins de 4% d’émissions annuelles de GES. Pour cette COP, le groupe est présidé par le Pakistan, et son Premier ministre Shehbaz Sharif est également le co-président de la COP aux côtés de l’Égyptien Sameh Shoukry.

Une liste non exhaustive. Citons également l’Ailac (Amérique latine et Caraïbes), le Forum des pays vulnérables (CVF, 58 nations et 1,5 milliard d’habitant) ou encore le groupe des pays émergents (LMDC). Autant de forces qui ont vocation à pousser au moins le financement de l’adaptation et dans une moindre mesure, celui des pertes et dommages, au centre des tractations. Car si tous ces blocs n’ont pas les mêmes priorités, celles-ci évoluent à l’aune des dégâts qui s’enchaînent.

De leur côté, les pays développés se retrouvent dans au moins deux groupes bien identifiés. Le groupe dit de l’Ombrelle d’une part (États-Unis, Canada, Nouvelle-Zélande, Australie, Russie, Norvège, Islande, Japon, Ukraine) et l’Union européenne. Ils reconnaissent bien un besoin d’aide pour le Sud, mais arguent qu’ils oeuvrent déjà à l’atténuation du réchauffement, qu’ils abondent aussi à l’adaptation (aide humanitaire et au développement notamment) et ne voient pas l’utilité d’un fonds supplémentaire.

Tous craignent surtout d’ouvrir la boîte de Pandore : en étiquetant une aide « pertes et dommages », cela pourrait créer un précédent juridique. Et si leur responsabilité historique dans le changement climatique était reconnue légalement, les demandes de réparations de la part des pays touchés pourraient s’accumuler et les factures s’annoncer salées. Ces derniers parlent d’ailleurs parfois de « dette » historique. À cela s’ajoute des débats éthiques : comment évaluer le prix des vies perdues ? comment apprécier la valeur d’un patrimoine détruit ?

Du côté des « pollueurs » historiques, cela soulève également des interrogations, posées (1) par François Gemenne, géopolitologue, spécialisé dans les questions environnementales et migratoires : « Les pays développés portent une responsabilité historique dans le changement climatique, qu’ils doivent assumer : leur développement s’est largement construit sur l’exploitation des énergies fossiles […] À partir de quelle année établir la responsabilité ? C’est à partir de 1750 que les émissions de gaz à effets de serre d’origine anthropique ont enclenché le réchauffement climatique. Pour autant, peut-on considérer que les pays étaient responsables de leurs émissions depuis le XVIIIe siècle alors que les conséquences de ces émissions n’étaient pas connues à l’époque ? Par ailleurs, peut-on considérer que la génération actuelle peut être tenue responsable des actions de ses parents et de ses grands-parents ? Pour ces raisons, on limite parfois la portée de la responsabilité historique à 1990, date de publication du premier rapport du Giec, considéré comme le moment à partir duquel nul ne pouvait plus prétendre ignorer la réalité du réchauffement global. »

Les vingt pays les plus industrialisés sont aujourd’hui responsables de 80% des émissions de gaz à effets de serre. Les Etats-Unis caracolent en tête du classement historique de l’empreinte carbone (voir la première partie). Depuis 2010 cependant, ils sont devancés par la Chine au tableau des pays les polluants. « L’usine du monde » émet aujourd’hui 27% des émissions mondiales de CO2 et autres gaz. De ce point de vue, est-elle encore un pays émergent ? « L’empreinte d’un Chinois maintenant est assez proche de celle d’un Européen. Ce sujet des pertes et dommages met le pays un peu mal à l’aise et cela explique pourquoi la Chine ne le porte pas beaucoup », explique Lola Valejo, directrice du programme Climat à l’Iddri.

  • Un secteur privé appelé à ruisseler

Depuis la COP26 il y a un an à Glasgow, plusieurs brèches ont été ouvertes dans le bloc du Nord. L’Écosse, nation hôte du sommet, avait surpris le gotha du climat lorsque sa Première ministre Nicola Sturgeon avait annoncé en début de COP le décaissement de deux millions de livres (2,3 millions d’euros). Une goutte d’eau dans l’océan des besoins, mais un premier pas symbolique pour la moitié de l’humanité qui est exposé à une « forte vulnérabilité » climatique, selon les experts climatiques du Giec. La Wallonie lui avait emboîté le pas en posant également un million d’euros sur la table. « Ces deux nations ont vraiment brisé un tabou », résume Fanny Petitbon, qui suit le dossier pertes et dommages pour l’ONG Care.

Enfin, en septembre dernier, le Danemark fait une embardée au sein de l’UE et décaisse 13,4 millions d’euros pour les pertes et dommages. Cependant, pour Copenhague, il n’est pas question de « réparations » mais de « trouver les bons moyens pour aider ». En outre, sur les 13,4 millions d’euros, 5 vont dans le dispositif assurantiel InsuResilience, un partenariat mondial qui vise à faciliter le déploiement d’assurances individuelles pour « mieux se préparer aux risques climatiques ». Donc pas vraiment sur le terrain.

Depuis, d’autres signaux ont été émis, comme le 7 octobre, par la ministre allemande des Affaires étrangères Annalena Baerbock : « L’Allemagne va œuvrer en faveur d’un partage des coûts à la COP27, en mettant la question de l’adaptation climatique, et en particulier la question des pertes et dommages, à l’agenda. »

En deuxième ligne, c’est pourtant le secteur privé qui est appelé, par ces leviers publics, à contribuer au financement climat, d’abord pour l’adaptation. Les contributions écossaises, wallonnes et danoises ont entraîné dans leur sillage un petit bouquet de mécènes philanthropiques : la Fondation européenne pour le climat, la fondation Children’s Investment Fund, l’Open Society, les fonds Global Green Grants et la fondation William and Flora ont contribué ensemble pour 3 millions de dollars. À la veille de la COP27, les pertes et dommages ont reçu peu ou prou l’aumône de 20 millions d’euros.

Selon l’OCDE, les sommes allouées au climat (adaptation et atténuation) par le secteur privé a augmenté de 30% entre 2016 et 2020, mais il tend désormais à diminuer. Globalement, banques et investisseurs restent frileuses à placer leur capital dans les pays émergents, surtout dans un domaine qui ne promet aucun retour sur investissement, contrairement à celui de l’atténuation. « L’absence d’une tarification efficace du carbone […] freine les investisseurs et pèse sur leurs capacités à canaliser davantage de fonds vers des projets respectueux du climat », rapportent des auteurs du FMI dans une note. « Les investisseurs estiment aussi souvent que les risques associés aux investissements dans les actifs des pays émergents et en développement sont trop élevés ».

La finance sera au cœur de cette COP27, car les attentes et la pression sont énormes. Pour les observateurs, la clé du ruissellement de la finance privée vers le Sud réside dans la création d’« instruments innovants ». Derrière l’expression se cachent différentes propositions de taxes : taxe sur l’extraction des énergies fossiles, taxe mondiale sur les transactions financières, taxe sur les super-profits, promue notamment par Antonio Guterres, taxe sur les émissions des secteurs maritime et aérien…

« Il y a cette grotesque coïncidence des compagnies pétrolières qui font 200 milliards de profits au cours du dernier trimestre et en même temps, un tiers du Pakistan est sous l’eau […] pour des coûts d’environ 40 milliards. On aurait pu prendre un quart de ces profits pour aider le Pakistan à surmonter cette crise », affirme Avinash Persaud, homme d’affaire et conseiller économique de la Première ministre de la Barbade, lors d’une conférence de presse en ligne ce 1er novembre.

« Les gouvernements ont mobilisé des centaines si ce n’est des milliers de milliards de dollars pour répondre à la crise du Covid, à la guerre en Ukraine. Regardez le budget annuel des pays développés. Ce n’est pas une question d’argent, c’est avant tout une question de volonté politique », renchérit Alden Meyer, ancien acteur des négociations climatiques, aujourd’hui au groupe de réflexion E3G.

Une autre idée régulièrement avancée : mettre en place un moratoire sur le paiement de la dette dès lors qu’un pays est touché par une catastrophe climatique. Autant d’idées qui ne sont pas nouvelles, « cela fait bien dix ans que c’est sur la table », rappelle Fanny Petitbon, qui suit les COP depuis 2014.

  • Que faut-il attendre de la COP27 ?

Sur le plan politique, « depuis la COP26, les pays [du Nord, NDLR] sont obligés de prendre position sur le financement des pertes et dommages », tant le sujet s’est imposé, souligne Fanny Petitbon. Jusque-là, les États-Unis servaient de bouclier aux opposants à ce financement. L’Union européenne par exemple, qui occupe un rôle de médiateur entres les groupes de l’Ombrelle et les pays moins avancés, « était plutôt en retrait de ces discussions. Elle a été obligée de sortir du bois et elle ne veut pas de mécanisme financier spécifique sur les pertes et dommages ». « Les indicateurs de progrès viendront de la délégation européenne, notamment de la France, et des États-Unis et seront déterminés s’ils acceptent la formulation des points de l’agenda et de l’accord ou pacte qui seront négociés à ce sujet », complète Simon Anderson, chercheur à l’Institut international pour l’environnement et le développement (IIED, lire première partie), auteur d’études sur les pertes et dommages.

Au ministère français de la Transition écologique, on se dit « prêt à apporter des financements » et on assure préparer des « propositions qui seront faites spécifiquement, notamment à la COP27 ». Mais pour cela, « il faut trouver le véhicule le plus approprié. Est-ce que c’est un fonds fiduciaire ? Ou est-ce que c’est financer des projets concrets sur la base desquels les pays sont le plus en mesure de voir les résultats ? » Paris ne change pas de braquet et « penche plutôt pour la deuxième option ».

C’est aussi dans ce cadre réfractaire à des subventions directes qu’il faut lire l’initiative conjointe germano-ghanéenne (qui président respectivement le G7 et le V20) du Bouclier mondial (Global Shield Against Climate Risks) qui va être présenté à la COP. Les observateurs restent dubitatifs car il devrait s’orienter vers un fonctionnement de type assurantiel. « La majeure partie de l’économie des pays du Sud où les impacts sont les plus forts est informelle. Comment pourra-t-on par exemple assurer la perte d’activité agricole ou des vendeurs de rue ? On a l’impression, a priori, d’une vieille recette remise au goût du jour », appréhende Fanny Petitbond.

Globalement, le financement orienté vers les assurances, tel InsuResilience, ne suscite guère d’enthousiasme. C’est « un écran de fumée pour faire oublier le vrai soutien dont ont besoin les communautés touchées », aux yeux d’Harjeet Singh, responsable de la stratégie politique mondiale Réseau Action Climat international. Pour cette personnalité influente de la société civile dans le secteur climatique, « l’assurance n’est pas une solution pour les effets à long-terme du réchauffement, comme l’élévation du niveau de la mer ou la désertification ». L’outil assurantiel est un signe de bonne volonté politique, estime Lola Valejo de l’Iddri, mais « ne sera jamais vu comme une réponse suffisante à la question des pertes et dommages ». Enfin, pour l’économiste caribéen Avinash Persaud, « le monde émergent estime à juste titre avoir été floué par des discussions d’assistance technique ou d’assurance. Pour nous, le Global Shield n’est qu’une distraction. Le changement climatique ne peut être assuré. Que ce soit une taxe carbone, sur les énergies fossiles, sur les profits des compagnies pétrolières – cela peut-être une mosaïque de financements -, nous avons besoin d’argent réel. »

En attendant, le principe d’aider les pays à compenser les pertes et dommages a bien fini par creuser son sillon au Nord, même si pour le moment, il ne se paye que de mots. « Nous devons passer à l’étape supérieure et avoir un réel dialogue sur la façon dont le monde va gérer les pertes et dommages », a reconnu dernier John Kerry mercredi 26 octobre. « Donc nous sommes pleinement favorables à nous attaquer aux pertes et dommages dans le contexte des processus de l’ONU. » Le Parlement européen va lui beaucoup plus loin en recommandant d’étudier la possibilité de créer une facilité.

La pierre qui bloque le soc, ce sont bel et bien les modalités de financement. Or, le contexte mondial est particulièrement peu propice. « Les chantiers inachevés de la COP de Glasgow, l’aggravation de la crise climatique, les tensions sur les marchés des hydrocarbures et les risques de récession économique laissent présager d’une COP27 particulièrement difficile »remarque Thibaud Voïta, du centre Energie et Climat de l’Ifri. À quoi il faut ajouter la découverte de gisements d’énergies fossiles en Afrique – du gaz au large du Sénégal, du pétrole sous les tourbières en RDC – que ces pays comptent bien exploiter pour assurer leur développement, et faire fi des récriminations des pays… développés.

« Un échec pour acter les pertes et dommages conduira à plus de perte de confiance et plus de dégâts climatiques. C’est un impératif moral qui ne peut être ignoré et la COP27 se doit d’agir », a prévenu le secrétaire général de l’ONU Antonio Guterres le 3 octobre, pour renchérir, dix jours plus tard : « Ce sera un test décisif pour rétablir la confiance entre les pays développés et les pays en développement. »


(1) François GEMENNE, Géopolitique du climat, les relations internationales dans un monde en surchauffe, Armand Colin, 2021.

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