Pr Cheikh Abdou Wakhab Ndiaye, agrégé en droit, enseignant à la faculté des sciences juridiques et politiques de l’Ucad de Dakar : «Le Code de l’Environnement du Sénégal reconnaît à l’Etat le droit d’exploitation… de l’immatriculation des terres qui sont des forêts… par des motifs d’intérêt général»

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La législation qui régit le foncier, l’arrêt des travaux sur la corniche ouest de Dakar, la bande des filaos de Guédiawaye et Mbour 4 à Thiès, entre autres, sont autant de questions abordées avec le Professeur Cheikh Abdou Wakhab Ndiaye, agrégé en Droit et enseignant à la Faculté des sciences juridiques et politiques de l’Université Cheikh Anta Diop (UCAD) de Dakar. Dans cet entretien accordé à Sud Quotidien, il explique la réglementation du foncier tel que défini par le droit sénégalais, en cette période où les nouvelles autorités cherchent à mettre de l’ordre dans le secteur. Avec la mise en place d’une Commission ad hoc suivie de la suspension de toutes les opérations domaniales et travaux pour deux mois sur plusieurs sites dont des anciennes forêts déclassées pour intérêt public (bande des filaos de Guédiawaye, Mbour 4…) ; mais des projets au finish dévoyés.  

Quel est le régime juridique de la législation foncière ?

De façon très sommaire, il faut retenir que le foncier sénégalais se subdivise en trois domaines. Il y a d’une part le Domaine national et le Domaine de l’Etat organisés respectivement par la loi de 1964 relative au Domaine national, et la loi de 1976 portant Code du Domaine de l’Etat et, d’autre part, le domaine des particuliers.

Le Domaine national est composé de terres qui appartiennent à la Nation et qui sont, en principe, exclus du commerce juridique. On ne les vend pas ! On ne les cède pas ! On ne les succède pas ! Et ce sont les Collectivités territoriales qui, essentiellement, sont invitées à les gérer. Par contre, le Domaine de l’Etat s’entend de tous les biens mobiliers ou immobiliers qui appartiennent à l’Etat. Il se subdivise en Domaine public de l’État et en Domaine privé de l’Etat ; quand il s’agit du Domaine public de l’État, il est frappé par l’inaliénabilité et l’imprescriptibilité. Par voie de conséquence, on ne peut pas y détenir un titre de propriété. L’Etat qui en est propriétaire ne peut pas transférer une propriété sur une dépendance de son domaine public. Il ne peut y accorder que des droits précaires qui n’autorisent que des constructions légères et démontables. Cependant, il y a une exception c’est-à-dire il y a une dérogation : le même Code prévoit la possibilité d’un déclassement, le fait de déplacer, de faire sortir un bien du Domaine public pour l’amener dans le Domaine privé.

Concernant le domaine privé de l’Etat, il se subdivise en Domaine privé affecté et en Domaine privé non affecté. C’est là où l’Etat vend des terres, accorde des baux ordinaires, emphytéotiques…

Les différents régimes ont eu à faire recours à des déclassements de forêts pour des motifs qualifiés d’intérêts généraux. A votre avis, l’objet évoqué par ces autorités peut-il justifier ces déclassements ?

Je pense qu’il nous faut au préalable faire une localisation juridique de la forêt. Elle est du Domaine national. La loi de 1964, je le dis très souvent, est une loi qui a été gouvernée par le droit du développement. C’est-à-dire un droit qui prend en considération les intérêts actuels et les intérêts futurs. C’est ce qui va justifier que le Domaine national va être subdivisé en quatre zones. Les zones urbaines qui, elles sont constituées des réserves foncières pour permettre l’extension des communes. Les zones terroirs, les zones pionnières qui devaient servir au développement ou à l’investissement. Et enfin les zones classées. La forêt appartient à la zone classée. Donc, elle appartient au Domaine national, elle n’appartient pas à l’Etat.

Cependant le Code de l’Environnement du Sénégal reconnaît à l’Etat le droit d’exploitation des forêts. Donc, par rapport à la forêt, il y a deux textes : il y a la loi de 64 qui gère le sol et le Code de l’Environnement, le droit d’exploitation qui appartient à l’Etat. Maintenant, même si l’Etat n’est pas propriétaire des forêts, il est propriétaire du droit d’exploitation. Par ailleurs, la loi de 64 sur le Domaine national lui donne la possibilité d’immatriculer des terres du Domaine national. L’immatriculation d’une terre du Domaine national l’intègre dans le commerce juridique. La terre quitte le Domaine national pour intégrer le domaine privé de l’Etat et pouvoir faire le support de droits réels.

Donc juridiquement, est-ce que l’Etat peut le faire ? Oui ! Il reste à discuter maintenant les conditions. Le pourquoi l’Etat doit le faire ; naturellement, c’est l’intérêt général. On considère que dans une République, l’Etat est le dernier garant de l’intérêt général et ses actions doivent toujours être gouvernées par cet intérêt général. Donc, l’immatriculation des terres qui sont des forêts doit être justifiée par des motifs d’intérêt général. Maintenant, est-ce que c’est le cas ? Je ne saurais vous le dire. C’est à l’Etat d’apprécier. C’est au juge de statuer sur la réalité de la poursuite de l’intérêt général en la matière.

Que vous inspire l’affaire de la bande des filaos de Guédiawaye ?

Avec l’affaire de la bande des filaos de Guédiawaye, nous ne sommes plus dans le Domaine national, mais dans celui de l’Etat. Je disais tantôt que le Domaine de l’Etat se subdivise en Domaine public de l’État et en Domaine privé de l’Etat. Dans le Domaine public de l’État, on a le Domaine public artificiel et le Domaine public naturel. C’est dans le Domaine public naturel qu’on trouve le littoral parce que la bande des filaos, sa raison d’être, c’est de créer une sorte de barrage entre la mer et les habitations. Ça appartenait au Domaine public. En conséquence, le principe, c’est qu’on n’y touche pas. Mais l’Etat à la possibilité, comme je l’ai dit à l’entame de mes propos, de faire un déclassement par décret et de l’intégrer dans son domaine privé. Dans ce cas, il aura la possibilité de vendre la terre, d’y accorder des baux ordinaires ou emphytéotiques. Juridiquement c’est prévu par la loi. Maintenant, qu’est-ce qu’on va vérifier ? C’est comme par rapport au Domaine national. Est-ce que l’action de l’Etat est gouvernée par l’intérêt général ?

Le gouvernement du président Bassirou Diomaye Diakhar Faye a décidé de la suspension de tous les travaux sur la corniche ouest et plusieurs zones. Qu’en pensez-vous ? 

Je pense que dans le cadre d’une normalité, un État doit vérifier est-ce que les règles sont bien appliquées, est-ce qu’elles sont respectées. Et ça ne doit même pas être sporadique, mais habituel. Donc, sur ce point-là, il n’y a pas de problèmes. Et surtout qu’ils disent qu’ils ont arrêté pour vérifier, c’est dans la normalité. Maintenant, quand on va vérifier, il y a la possibilité qu’il y ait des personnes qui sont là-bas irrégulièrement. L’inverse aussi est possible. On devra respecter les droits des personnes en situation régulière. A noter toutefois que la régularité d’un titre n’annihile pas toute possibilité d’intervention de l’Etat. Il devra juste se conformer à la procédure de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Cela veut dire : il faudra démontrer l’utilité publique de l’expropriation et indemniser d’abord la personne. Cela est aussi valable pour les baux administratifs que l’Etat souhaiterait résilier avant terme.

Par contre, les occupants en situation irrégulières, ils ne peuvent bénéficier de la protection du droit. Mais encore qu’il faudrait que l’irrégularité soit prouvée. L’Etat ne doit pas se prévaloir de sa propre turpitude. Qu’entendre par-là ? C’est l’Etat qui accorde les droits réels administratifs. S’il se rend compte qu’il y a eu des irrégularités dans la procédure de conclusion des baux ou bien dans la vente, il devra prouver que la personne privée a contribué à l’irrégularité. Sinon, ce privé sera de bonne foi et, en droit, les personnes de bonne foi, on les protège.

Donc, ce n’est pas aussi simple que ça ? 

Ce n’est pas aussi simple que ça, parce qu’il y a ce qu’on appelle en droit la sécurité juridique et la sécurité judiciaire. Il y a quelques mois de cela, il y a eu beaucoup de manifestations au Sénégal, qui ont été quelque part justifiées par une insécurité judiciaire prônée par certains. D’une insécurité judiciaire, on ne doit pas tomber sur une insécurité juridique c’est-à-dire la possibilité de remettre facilement en cause des droits acquis. Ça peut même porter atteinte à notre propre économie. Parce que ces droits-là sont très souvent apportés en garantie pour des opérations de financement. Ça peut alors justifier ce qu’on appelle un risque systémique. En outre, par rapport à ces constructions c’est des entreprises qui sont là-bas. Il est donc question d’emploi, très souvent des journaliers. C’est aussi des locations de matériels, du ciment, etc. Donc, c’est une économie qui existe là-bas. On ne peut pas alors facilement permettre qu’on puisse revenir sur ces droits ; qu’on puisse permettre que la sécurité juridique soit facilement remise en question.

Je pense que vérifier est une bonne chose. Mais, en considération des conséquences économiques de la suspension, avait-on besoin de suspendre pour vérifier ? On pouvait procéder aux vérifications sans interrompre les travaux. Il fallait demander aux occupants leur autorisation de construire donnée par la mairie. Ce document offre des informations sur le titre de propriété, la situation et la délimitation du terrain d’assiette du projet ainsi que le plan de construction architectural. Et après la vérification, si la violation de la loi est attestée, la destruction se fera aux frais conformément au droit en vigueur. Donc, avait-on besoin de suspendre ? Si on suspend, est-ce que le délai de (deux) mois n’est pas de trop, compte tenu de toutes les conséquences qui en découleront et des autres possibilités offertes par la loi ?

Pour revenir à Mbour 4, il y a eu un problème notamment une grande médiatisation de cette occupation-là. En tant que Professeur de Droit, que pensez-vous de cette histoire ? 

N’ayant pas le contenu du dossier, je ne peux raisonner que selon des hypothèses. De là, sur le principe, est-ce qu’on peut immatriculer des terres de Mbour 4 ? Oui ! Parce que c’est des terres du Domaine national. Après les avoir immatriculé, est-ce que l’Etat peut y reconnaître des droits réels ? Oui ! La loi le lui reconnaît (La loi de 1964 portant Domaine de l’Etat). Maintenant, dans la procédure de reconnaissance de ces droits réels, est-ce qu’il y a des irrégularités ? Seule une enquête pourra permettre de le dire et ces irrégularités devront être sanctionnées. Mais, à mon avis, il faut faire la part des choses. Dans un pays de 196 712 km², la reconnaissance d’un droit réel sur des hectares de terre à une personne doit être justifiée par un motif d’intérêt général, mais pas un motif purement d’intérêt privé.

A part la bande des filaos, la corniche ouest, il y a aussi la forêt classée de Mbao, le Technopole à Pikine ; souvent on dit que ce sont des zones inhabitables. Sur cette base pouvez-vous nous expliquer la relation qu’il doit y avoir entre le droit, le développement et la protection de l’environnement ? 

Je disais que notre réglementation est une réglementation du Droit du Développement. Quand on dit Droit du Développement, impérativement, il y a une place importante reconnue à l’environnement. Ce n’est pas pour rien que la loi de 64 avait prévu les zones classées, la prise en compte de l’environnement. Malheureusement, le problème que l’on a, c’est l’application du droit. Ce sont les personnes invitées à appliquer le droit qui lui accorde très souvent une orientation autre. Quand le dernier garant de l’intérêt général y porte atteinte, c’est problématique.

Les conflits fonciers ne se limitent pas seulement dans la capitale, il y a eu Ndingler, Fanaye, Mbane et tant d’autres. Qu’est-ce que vous pensez de tous ces conflits fonciers ? 

Ndingler, Fanaye…, c’est le Domaine national et ça pose le problème aujourd’hui du caractère adapté ou non de la loi de 1964. Des personnes ont reçu une délibération sur les terres du Domaine national. Elles sont ensuite allées déclencher la procédure pour obtenir un droit réel et très souvent au détriment des populations autochtones. Voilà le problème de fond. Ça pose d’abord le problème par rapport au respect que l’on doit à la première occupation. Ça pose aussi l’autre problème de la répartition équitable de nos terres du Sénégal. Et, à mon humble avis, ça mérite une réflexion approfondie pour trouver des solutions d’équilibre qui vont à la fois préserver l’intérêt général mais aussi permettre le développement économique.

On parle d’agriculture qui doit porter notre souveraineté alimentaire. Cela nécessite des financements importants. Qui parle de financement, parle de garantie. Il faut permettre alors aux personnes d’avoir des garanties. Dans la pratique du financement, l’hypothèque reste la reine des garanties alors qu’elle ne peut porter que sur un droit réel immobilier. Mais sommes-nous tenus, pour cela, d’avoir un droit de propriété ? Est-ce que l’emphytéose ne permettrait pas une solution équilibrée ? Parce que c’est un droit réel à durée déterminée, donc après la terre revient à l’Etat. Mais cette durée est relativement longue pour permettre l’amortissement d’un investissement. Il serait prétentieux, de ma part, pour dire voilà la solution miracle ; mais c’est des questionnements qui, à mon avis, attestent de la nécessité d’une discussion inclusive pour des solutions équilibrées.

La Commission nationale sur la réforme financière a été dissoute, sans que ses conclusions ne soient appliquées. Militeriez-vous pour la création d’une autre commission ou quelque chose de ce genre ? 

Effectivement, je suis pour la mise en place d’une Commission. C’est l’ancienne Commission qui continue, ou on va restituer une commission, cela importe peu. Pour moi, l’essentiel, c’est qu’on puisse mener un débat inclusif sur la question. Les juristes, les experts, les acteurs, les populations, qu’ensemble qu’on puisse discuter, échanger, confronter les positions, pour trouver une réponse équitable.

Il y a un autre problème, c’est la présence des compagnies pétrolières et minières qui souvent déplacent les populations. Mais il y a un problème qui se pose, c’est l’indemnisation. Que pensez-vous de cette situation ? 

Ça pose encore une fois de plus essentiellement le problème des terres du Domaine national. Parce qu’effectivement notre Code minier permet à l’Etat d’octroyer des Droits de recherches, des permis d’exploitation minière à des entités. Naturellement, ça risque d’installer des conflits avec des populations. La loi exige une indemnisation de celles-ci. Mais, c’est par rapport à l’indemnisation que le problème se pose relativement aux terres du Domaine national. La personne n’étant pas propriétaire de la terre mais simplement un affectataire, on ne lui indemnise pas le sol, mais simplement les impenses c’est-à-dire les réalisations apportées au sol. Ce qui justifie que les sommes allouées au titre de l’indemnisation sont très souvent relativement faibles.

Quand on parle de l’indemnisation au Sénégal, il faut faire la part des choses selon que la terre en question est du Domaine national ou fait l’objet d’immatriculation. Quand c’est une terre du Domaine national, l’indemnisation va porter sur les impenses. Par contre, quand c’est une terre faisant l’objet d’une immatriculation, l’indemnisation est régie par la loi de 1976 portant expropriation pour cause d’utilité publique. On nous dit qu’on peut exproprier un propriétaire après une indemnisation juste. La deuxième chose aussi, quand l’Etat signe avec quelqu’un un bail emphytéotique et que l’Etat veut résilier le bail avant terme, le Code du Domaine de l’Etat renvoie à la loi de 76 par rapport à l’expropriation. Là aussi, l’Etat doit indemniser d’abord la personne.

 

Fatou NDIAYE, Ousmane GOUDIABY 

et Sidy BADJI (Photos) 

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